Kommunale Abstimmungen über Gemeindefusionen mobilisieren stark

In den Luzerner Gemeinden nahmen im Zeitraum von 2006 bis 2021 zwischen 11,0 und 84,8 Prozent der stimmberechtigten Bevölkerung an eidgenössischen und kantonalen Abstimmungen teil. Wie unterscheidet sich das Abstimmungsverhalten in den Gemeinden? In welchen Gemeinden war die Teilnahme hoch, in welchen tief? Zeigen sich Unterschiede in Zusammenhang mit den jeweils an die Urne gebrachten Vorlagen?

Einzelne Vorlagen wirken als Zugpferde

Seit 2006 betrug die Differenz zwischen der Gemeinde mit der höchsten und derjenigen mit der tiefsten Teilnahme pro Urnengang zwischen 16,0 und 47,5 Prozentpunkte.

Der grösste Gemeindeunterschied zeigt sich am 21. Mai 2006, als über das kantonale Ladenschlussgesetz zu befinden war: In Ufhusen nahmen 20,7 Prozent der Stimmberechtigten an der Abstimmung teil, in Schongau 68,2 Prozent. Die hohe Teilnahme in Schongau dürfte mit der damals stattfindenden kommunalen Abstimmung über eine Fusion von 11 Gemeinden im Hitzkirchertal zusammenhängen. Die Fusion wurde damals in Schongau und in 4 weiteren Gemeinden abgelehnt.

Kommunale Abstimmungen über Fusionsfragen scheinen im Allgemeinen stark zu mobilisieren, sodass die Teilnahme in den jeweils betroffenen Gemeinden an diesen Abstimmungwochenenden in der Regel auch bei den kantonalen und eidgenössischen Vorlagen überdurchschnittlich hoch ausgefallen ist. Das war zum Beispiel am 13. Juni 2010 der Fall, als die Fusion der Gemeinden Entlebuch, Flühli, Hasle und Schüpfheim abgelehnt wurde. In diesen vier Gemeinden war die Teilnahme deutlich grösser (51,6–58,0%) als im restlichen Kantonsgebiet (11,0–42,5%). Weitere grosse Unterschiede in Zusammenhang mit Gemeindefusionen zeigen sich am 27. November 2011 (abgelehnte Vorlage in Kriens und Ebikon zu weiteren Fusionsabklärungen mit Luzern; Annahme Fusion Escholzmatt-Marbach) und am 26. November 2006 (Ablehnung Fusion Wauwil-Egolzwil).

In der untenstehenden Grafik zur Verteilung der Teilnahme in den Gemeinden sind die Urnengänge mit einer verstärkten Mobilisierung gut erkennbar: Wenn einzelne Gemeinden im Vergleich zum Kantonswert eine deutlich höhere Teilnahme ausweisen, fällt die Teilnahmespanne der 10 Prozent der Gemeinden mit den höchsten Werten (blau markiert) grösser aus als die Spanne der 10 Prozent der Gemeinden mit den tiefsten Teilnahmewerten. Das ist z.B. der Fall am 13. Juni 2010: Die Teilnahmen der Gemeinden mit der höchsten Teilnahme lag zwischen 30,1 und 58,0 Prozent (90. Perzentil bis Maximum – blau markiert), die Teilnahmen der Gemeinden mit der tiefsten Teilnahme zwischen 11,0 und 15,7 Prozent (tiefster Wert bis zum 10. Perzentil – rot markiert).

Wobei ein grosser Unterschied der Teilnahme zwischen den Gemeinden nicht zwingend etwas über die eigentliche Höhe der Teilnahme aussagt. Grosse kommunale Differenzen der Teilnahme waren bei Abstimmungen mit einer hohen wie auch mit einer tiefen Mobilisation zu beobachten.

Es zeigen sich kommunale Teilnahmemuster

Die untenstehende Grafik zeigt die Differenz zwischen der kommunalen und der durchschnittlichen kantonalen Teilnahme pro Abstimmungswochenende. Dabei fällt auf, dass einige Gemeinden im Vergleich zum Kantonswert regelmässig eine tiefe oder eine hohe Teilnahme meldeten.

So lag die Abstimmungsteilnahme zum Beispiel in den Gemeinden Dierikon, Geuensee, Root, Schötz und Zell häufig unter dem Kantonsdurchschnitt. Diese Gemeinden weisen in der Grafik viele rot eingefärbte Felder aus. In anderen Gemeinden hingegen war die Teilnahme regelmässig über dem Kantonsdurchschnitt: Hierzu zählen beispielsweise Adligenswil, Hildisrieden, Horw, Meggen und Weggis. Diese Gemeinden weisen in der Grafik viele blau eingefärbte Felder aus.

Gut erkennbar sind in der Grafik auch Abstimmungsgänge, die zu einer Mobilisierung in gewissen Gemeinden geführt haben. So haben die am 13. Juni 2021 vorgelegten Vorlagen zu einer erhöhten Teilnahme in ländlichen Gemeinden geführt, während in städtisch geprägten Gemeinden die Teilnahme unterdurchschnittlich ausfiel.

Bei der Wahlteilnahme bestehen grosse kommunale Unterschiede

Die Teilnahme an Abstimmungen hängt in allen Gemeinden von der Popularität der Vorlagethemen ab. Entsprechend variiert die Teilnahme von Abstimmungswochenende zu Abstimmungswochenende beträchtlich. Bei den Wahlen fällt die Teilnahme konstanter aus. Bei den eidgenössischen Wahlen (Nationalratswahlen) war sie allerdings höher als bei den – jeweils im gleichen Jahr stattfindenden – kantonalen Wahlen.

Von 2003 bis 2019 war bei der Teilnahme an den Nationalrats- und an den Kantonsratswahlen sowohl auf Ebene des Kantons als auch bei einer Mehrheit der Gemeinden eine Abnahme zu beobachten. In einigen Gemeinden zeigte sich sogar ein sehr deutlicher Rückgang. Das war vor allem in Gemeinden des Wahlkreises Willisau und Entlebuch der Fall. Diese Gemeinden hatten sich 2003 noch durch eine deutlich höhere Wahlteilnahme als die übrigen Gemeinden ausgezeichnet. Mit dem Rückgang näherten sie sich dem restlichen Kantonsgebiet an. Mit Flühli wies 2019 immer noch eine Gemeinde dieses Wahlkreises die höchste Teilnahme aus, dies sowohl bei den kantonalen als auch bei den eidgenössischen Wahlen.

Insgesamt zeigen sich bei den Wahlen grosse Gemeindeunterschiede. So betrug die Spannbreite bei den Kantonsratswahlen 2019 zwischen der Gemeinde mit der höchsten und derjenigen mit der tiefsten Teilnahme 36,7 Prozentpunkte. Bei den im gleichen Jahr stattfindenden Nationalratswahlen war die Spannbreite mit 32,1 Prozentpunkten nur leicht kleiner gewesen. In beiden Fällen war die Teilnahme in Flühli am höchsten und in Dierikon am tiefsten ausgefallen.

Trends, die sich bei den Abstimmungen zeigen, können auch bei den Wahlen beobachtet werden. Einzelne Gemeinden mit tiefer Abstimmungsteilnahme zeigen ebenfalls eine unterdurchschnittliche Teilnahme an Wahlen. So wiesen z.B. Dierikon, Geuensee, Root und Schötz – alles Gemeinden mit tiefen Abstimmungsteilnahmen – auch eine unterdurchschnittliche Teilnahme an den Nationalratswahlen aus. Für Adligenswil, Hildisrieden, Horw, Meggen und Weggis, die mehrheitlich überdurchschnittlich hohe Abstimmungsteilnahmen auswiesen, trifft dies bei den Wahlen allerdings nicht in gleicher Deutlichkeit zu. Diese fünf Gemeinden wiesen zwar zum Teil eine überdurchschnittliche Wahlteilnahme aus, sie finden sich jedoch nicht auf den ersten Rängen der Wahl-Rangliste.

Teilnahme unterscheidet sich auch nach Abstimmungsfrage und nicht allein nach Abstimmungstermin

Wenn an einem Abstimmungstermin über mehrere Fragen abgestimmt wird, unterscheidet sich dann die Teilnahme bei den verschiedenen Vorlagen? Es zeigt sich, dass es vor allem dann grosse Unterschiede gab, wenn an einem Termin eine Vorlage besonders stark zu mobilisieren vermochte und ein Teil der Stimmenden die anderen Vorlagen nicht beantwortete. Im Zeitraum von 2006 bis 2021 und über alle Luzerner Gemeinden betrachtet, unterschied sich die Abstimmungsteilnahme pro Urnengang zwischen der Vorlage, die am meisten Stimmen erzielte und derjenigen, die am wenigsten Stimmen erzielte, zwischen 0 und 15,6 Prozentpunkte. In allen 80 Gemeinden betrug die Differenz mindestens einmal mehr als 5 Prozentpunkte.

Die grösste Differenz zwischen gleichzeitig zur Abstimmung gebrachten Vorlagen wies Meierskappel aus: Am 29. November 2009 nahmen dort 53,1 Prozent der Stimmberechtigen an der Abstimmung über die Volksinitiative für ein Verbot von Kriegsmaterial-Exporten teil; zur kantonalen Vorlage zur Beschaffung, Aufbau und Betrieb des Funknetzes Polycom äusserten sich hingegen nur 37,5 Prozent der Stimmberechtigten.

Überdurchschnittlicher Altersquotient geht mit einer überdurchschnittlichen Abstimmungsteilnahme einher

Welche Erkenntnisse zeigen sich, wenn die Teilnahme an Abstimmungen mit ausgewählten gemeindetypischen Merkmalen in Verbindung gebracht werden?

Als erstes werden die Abstimmungsteilnahme und der Altersquotient einander gegenübergestellt. Der Altersquotient beschreibt das Verhältnis der 65-Jährigen und Älteren zu den 20- bis 64-Jährigen. Verwendet wird für beide Kennzahlen der Durchschnittswert der Jahre 2016 bis 2020. In der untenstehenden Grafik liegen Gemeinden wie z.B. Dierikon, Root und Schötz, die im Vergleich zum kantonalen Schnitt sowohl eine tiefe Abstimmungsteilnahme als auch einen unterdurchschnittlichen Altersquotienten aufweisen, im unteren linken Bereich. Gemeinden wie Adligenswil, Horw, Meggen, Vitznau und Weggis mit einer überdurchschnittlich hohen Abstimmungsteilnahme und einem hohen Altersquotienten liegen in der Grafik hingegen im oberen rechten Bereich. Insgesamt ist in der Grafik ein leichter Zusammenhang ohne statistische Signifikanz zwischen Abstimmungsteilnahme und Altersquotient erkennbar: Ein höherer Altersquotient geht in der Tendenz mit einer höheren Abstimmungsteilnahme in der Gemeinde einher. Emmen passt jedoch nicht ganz in dieses Schema: Ein mittlerer Altersquotient geht dort mit einer unterdurchschnittlichen Teilnahme einher.

Leichter Zusammenhang zwischen Steuerkraft und Abstimmungsteilnahme

Zweitens wird untersucht, ob sich ein Zusammenhang zwischen Abstimmungsteilnahme und relativer Steuerkraft zeigt. Auch hier werden die Durchschnittswerte der Jahre 2016 bis 2020 verwendet. Auf der zweiten Grafik ist ein leichter, wenn auch kein linearer Zusammenhang erkennbar. Gemeinden wie Eich, Meggen, Horw, Hildisrieden, Schenkon, Vitznau und Weggis, die eine überdurchschnittlich hohe Abstimmungsteilnahme und eine überdurchschnittlich hohe relative Steuerkraft aufweisen, sind im oberen rechten Teil der Grafik zu finden. Unten links in der Grafik und somit am anderen Ende der Skala zeigt sich der Zusammenhang nur in der Tendenz. Denn die hier zu findenden Gemeinden Root (hinter Dierikon) und Dierikon passen nicht ganz in die Beschreibung. Beide Gemeinden verfügen über eine höhere relative Steuerkraft als ein Grossteil der anderen Gemeinden, weisen aber bei der Abstimmungsteilnahme die tiefsten Werte aus. Auch Adligenswil, Flühli, Sempach, Schlierbach und Udligenswil lassen sich nicht in dieses Schema einordnen. Diese Gemeinden weisen eine durchschnittliche oder tiefere relative Steuerkraft aus als die Gemeinden am oberen Ende der Skala, die Abstimmungsteilnahme liegt jedoch deutlich über dem Kantonsdurchschnitt.

Weitere Auswertungen der Abstimmungsteilnahme in den Luzerner Gemeinden z.B. gemäss einer Stadt-Land-Typologie oder nach Parteienstärke bei Kantonsratswahlen zeigen keinen Zusammenhang auf.

Abstimmungsteilnahmen in den Gemeinden folgen dem kantonalen Trend

Seit 2006 bewegte sich die Abstimmungsteilnahme in den Luzerner Gemeinden meistens in die gleiche Richtung wie der kantonale Durchschnittswert: Wird in der nachfolgenden Grafik die Kurve mit der Teilnahme in einer Gemeinde mit der Kurve der Teilnahme des Kantons verglichen, verlaufen diese ähnlich.

Bei der genaueren Analyse können dennoch gewisse spezifische Entwicklungen oder Gegebenheiten festgestellt werden: Bei einigen Gemeinden wie z.B. Geuensee, Altbüron und Egolzwil (ohne 26.11.2006) zeigt sich bei Abstimmungswochenenden mit einer eher geringeren Mobilisierung eine ausgeprägtere unterdurchschnittliche kommunale Teilnahme; die Teilnahmekurven verlaufen dann deutlich unterhalb derjenigen des Kantons. Bei mobilisierenden Abstimmungswochenenden lagen die Teilnahmewerte hingegen nahe beim jeweiligen Kantonsdurchschnitt (z.B. 13. Juni 2021).

Umkehrt verhielt sich die Abstimmungsteilnahme in den Gemeinden Romoos, Greppen und Schlierbach: Bei Abstimmungen mit einer eher unterdurchschnittlichen Teilnahme lagen die Werte nahe beim Kantonsdurchschnitt. Bei stark mobilisierenden Abstimmungen wie z.B. am 13. Juni 2021 beteiligten sich in diesen drei Gemeinden jeweils überdurchschnittlich viele Stimmberechtige an den Abstimmungen.

In den Gemeinden Adligenswil, Eich, Oberkirch, Schenkon, Sempach, Udligenswil und Vitznau – alles Gemeinden, deren Teilnahmen 2021 deutlich über dem Kantonsschnitt liegt – zeigt sich, dass der Unterschied zum kantonalen Durchschnitt seit Beginn des Beobachtungszeitraums grösser geworden ist.

Bei einzelnen Abstimmungen ist ein Zusammenhang zwischen Teilnahmestärke und Ja- resp. Nein-Anteil erkennbar

Weisen die Gemeinden mit einer über- oder unterdurchschnittlichen Abstimmungsteilnahme jeweils andere Abstimmungsergebnisse aus als die anderen Gemeinden? Um diese Frage zu beantworten, wird pro Vorlage die Abstimmungsteilnahme dem Ja-Stimmenanteil gegenübergestellt. Auf den untenstehenden Grafiken werden jeweils alle am gleichen Wochenende vorgelegten Abstimmungsfragen abgebildet.

Am 28. Februar 2016, als fünf eidgenössische Vorlagen vors Volk gebracht wurden, war bei keiner Abstimmungsfrage ein bestimmter Trend zwischen Abstimmungsteilnahme und Abstimmungsergebnis erkennbar.

Anders sah dies am Wochenende vom 13. Juni 2021 aus. An diesem Termin wurde ebenfalls über fünf eidgenössische Vorlagen abgestimmt. Bei 4 von 5 Abstimmungsfragen – nämlich bei der Volksinitiative für sauberes Trinkwasser, bei der Volksinitiative für eine Schweiz ohne synthetische Pestizide, beim Covid-19-Gesetz und beim CO₂-Gesetz – zeigt sich ein Zusammenhang zwischen der Teilnahme und dem Ja- respektive dem Nein-Stimmenanteil. Je höher die Teilnahmequote in einer Gemeinde war, desto höher war in der Regel auch der Anteil der Nein-Stimmen in dieser Gemeinde. Oder umgekehrt betrachtet: Wenn die Teilnahme an der Abstimmung in einer Gemeinde unterdurchschnittlich ausfiel, wurden in dieser Gemeinde tendenziell eher Ja-Stimmen eingelegt. Beim Gesetz zu polizeilichen Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus, über das ebenfalls an diesem Termin an der Urne befunden wurde, zeigt sich dieser Zusammenhang aber nicht.

Auch bei der Volksinitiative für eine starke Pflege, die am 28. November 2021 vors Volk kam, galt: Je höher die Teilnahme in einer Gemeinde war, desto eher wurde die Vorlage abgelehnt. Kein signifikanter statistischer Zusammenhang zeigte sich bei den weiteren an diesem Datum vorgelegten Abstimmungen wie die Justiz-Initiative, die Änderungen des Covid-19-Gesetzes und beim Neubau eines Verwaltungsgebäudes am Seetalplatz in Luzern Nord.

Ein mittlerer positiver Zusammenhang zwischen Abstimmungsteilnahme und Ja-Stimmenanteil zeigt sich hingegen am 26. September 2021 bei der Vorlage zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Ehe für alle). Eine tiefere Abstimmungsteilnahme ging bei dieser Vorlage eher mit einer Ablehnung einher, eine höhere Abstimmungsteilnahme eher mit einem höheren Ja-Stimmenanteil. Bei den beiden weiteren an diesem Datum vorgelegten Abstimmungsfragen war kein Zusammenhang zwischen Ja-Anteil und Abstimmungsteilnahme zu beobachten.