Ertragsüberschüsse der Gemeinden sind gestiegen

Die 78 Luzerner Gemeinden, die 2018 nach dem Harmonisierten Rechnungslegungsmodell 1 (HRM1) gebucht haben, erzielten zusammen einen Ertragsüberschuss von 106 Millionen Franken. Dies entspricht gegenüber dem Vorjahr einer Steigerung um 17,5 Millionen Franken oder knapp 20 Prozent. Zudem haben die HRM1-Gemeinden kräftig investiert: Die Nettoinvestitionen stiegen gegenüber dem Vorjahr um knapp 17 Prozent auf 254 Millionen Franken an. Die höchsten Nettobelastungen stellten bei den HRM1-Gemeinden unverändert die Bereiche „Bildung“ mit 1'141 und „Soziale Wohlfahrt“ mit 913 Franken pro Einwohner/in dar.

5 Luzerner Gemeinden haben 2018 bereits unter HRM2 gebucht (Buchrain, Emmen, Ermensee, Nebikon und Schlierbach). Von diesen haben 4 mit einem Ertragsüberschuss abgeschlossen. Emmen weist einen Aufwandüberschuss von rund 4,6 Millionen Franken aus. Bei den Nettobelastungen kam es aufgrund der neuen Buchungsregeln teilweise zu deutlichen Verschiebungen gegenüber dem Vorjahr. Die Nettobelastungen je Bereich wurden zudem aussagekräftiger, da interne Verrechnungen und Umlagen nach HRM2 direkt in den entsprechenden Funktionen verbucht werden. Auch unter HRM2 bringen die Bereiche „Bildung“ und „Soziale Sicherheit“ die höchsten Nettobelastungen mit sich.

Stufenweise Umstellung auf HRM2

Mit dem Rechnungsjahr 2018 haben die Luzerner Gemeinden begonnen, auf das schweizweit neu eingeführte Rechnungslegungsmodell HRM2 umzustellen. 5 Testgemeinden (Buchrain, Emmen, Ermensee, Nebikon und Schlierbach) haben in diesem Jahr bereits nach HRM2 gebucht. Dies hat direkte Konsequenzen für die Gemeindefinanzstatistik, da die Buchungen zwischen HRM1 und HRM2 nicht direkt vergleichbar sind. Ein zentrales Prinzip von HRM2 ist das Buchen nach dem True-and-fair-Prinzip, das eine Neubewertung des Finanz- und Verwaltungsvermögens mit sich bringt. Das Finanz-und Verwaltungsvermögen wird folglich unter HRM2 gemäss dem tatsächlichen Wert bewertet und es sind keine stillen Reserven mehr möglich. Auch sind unter HRM2 die Aktivierungsgrenzen deutlich tiefer als unter HRM1. Damit wird die Erfolgsrechnung kurzfristig entlastet und die Investitionsrechnung stärker belastet. So sind für die HRM2-Gemeinden keine aussagekräftigen Vergleiche mit früheren Jahren möglich, und es können keine Aggregationen berechnet werden, welche HRM1- und HRM2-Gemeinden beinhalten. Im vorliegenden Webartikel werden die HRM1- und HRM2-Gemeinden deshalb voneinander getrennt analysiert. Um den Wechsel auf HRM2 in einen breiteren Kontext zu stellen, wurden zudem zwei Experten befragt, welche die Einführung von HRM2 begleitet haben (Beat Fallegger, Leiter der Finanzaufsicht Gemeinden und Armin Hartmann, ehem. Vorstandsmitglied des Verbands Luzerner Gemeinden).

"HRM1 genügt den Anforderungen nicht mehr."

Beat Fallegger, Leiter der Finanzaufsicht der Gemeinden des Kantons Luzern

Herr Fallegger, aus welchen Gründen wurde HRM2 im Kanton Luzern eingeführt?

Das Harmonisierte Rechnungslegungsmodell (HRM) 1 genügt den heutigen Anforderungen nicht mehr. Die Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und -direktoren hat deshalb 2008, mit einer Übergangsfrist von 10 Jahren, die Umstellung auf HRM2 beschlossen. Mit HRM2 wird die Rechnungslegung für die Kantone und Gemeinden gesamtschweizerisch modernisiert. Mit den Änderungen wird das Ziel verfolgt, die Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage der öffentlichen Hand so abzubilden, dass die Darstellung den tatsächlichen Verhältnissen entspricht (true and fair). Anders als seine Gemeinden hat der Kanton Luzern die Umstellung bereits 2012 vollzogen.

Wie verändert sich die Rechnungslegung der Luzerner Gemeinden durch HRM2?

Zentral ist, dass die Finanzdaten neu gemäss dem True-and-fair-Grundsatz ausgewiesen werden. Unter HRM2 sind keine sogenannten „stillen Reserven“ mehr möglich; bestehende Reserven werden folglich aufgelöst. Dies erfordert eine Neubewertung des Finanz- und Verwaltungsvermögens, was in vielen Gemeinden eine Erhöhung desselben nach sich zieht. Mit HRM2 wird folglich die Bilanzwahrheit verbessert. Und das öffentliche Rechnungswesen wird an das private Rechnungswesen angeglichen, womit es für die Öffentlichkeit, den Kapitalmarkt, die Kontrollorgane usw. überschaubarer wird. Parallel wird zudem in den Gemeinden ein Führungssystem mit Aufgabenbereichen, politischen Leistungsaufträgen und Globalbudgets eingeführt. Die Rechnungen nach HRM2 und die neuen Führungsinstrumente werden für interessierte Bürger/innen, politische Behörden, aber auch für Finanzinstitute besser lesbar.

"Die Gemeinden haben Grossartiges geleistet."

Armin Hartmann, ehem. Vorstandsmitglied des Verbands Luzerner Gemeinden

Herr Hartmann, welche Veränderungen bringt HRM2 für die Luzerner Gemeinden?

Es verändert sich insbesondere deshalb viel, weil der Kanton anlässlich der Einführung von HRM2 mit dem neuen Finanzhaushaltsgesetz für Gemeinden (FHGG) das kommunale Führungssystem grundsätzlich reformiert hat; die Umstellung auf HRM2 allein wäre weitgehend durch reines Handwerk zu bewerkstelligen gewesen. Die Reform des FHGG führt zu einem sauberen Aufbau der Planungsinstrumente der Gemeinden. Bisher wurde oft ein Budget entworfen und die mittelfristige Planung darauf abgestellt. Neu sollte es umgekehrt laufen: Das Budget ist das Ergebnis der Planung. Die Politik wird so vorausschauender, verlässlicher und für die Stimmberechtigten einfacher steuerbar. Die flächendeckenden Leistungsaufträge mit Globalbudgets verknüpfen Leistungen mit Kosten. Die Stimmberechtigten erhalten so mehr Mitsprache und die Gemeinderäte in operativen Finanzfragen mehr Spielraum. Das restriktivere Kredit- und Ausgabenrecht schliesslich sorgt für einen sorgsamen Umgang mit den Mitteln und sichert die alleinige Budgetkompetenz der Stimmberechtigten beziehungsweise des Parlaments.

Wie ist die Einführung von HRM2 aus der Sicht der Gemeinden verlaufen?

Problemlos! Zwar brachte die Einführungsphase einen beträchtlichen Mehraufwand mit sich, aber die Gemeinden haben Grossartiges geleistet. Beispielsweise haben viele von ihnen bereits mit der Erarbeitung neuer Planungsinstrumente wie der Beteiligungsstrategie begonnen. Der Einsatz von Testgemeinden hat sich bewährt. Damit konnten insbesondere auch die IT-Lösungen vorgeprüft werden. Ein wichtiger Erfolgsfaktor war die sehr gute und pragmatische Handhabung durch die Finanzaufsicht. Wie ich feststelle, haben bereits viele Gemeinden den Mehrwert der neuen Regelungen erkannt und möchten nicht mehr zur alten Lösung zurückkehren. Insofern wurden die Ziele schneller erreicht als erwartet. Die notwendigen Optimierungen werden die Beteiligten in den nächsten Jahren sicher noch vornehmen.

Gemeindefinanzstatistik neu überarbeitet

Die Einführung von HRM2 stellt die Gemeindefinanzstatistik vor grundlegende Umstellungen. Diesen Umbruch hat LUSTAT dazu genutzt, auch deren Erhebungsprozess zu modernisieren. Neu werden die Jahresrechnungen der Gemeinden mithilfe einer von LUSTAT entwickelten Applikation online via eine Cloud-Lösung erhoben. Dies führt zu einer höheren Transparenz des Erhebungsprozesses für die Gemeinden wie auch für LUSTAT und zukünftig zu Arbeitseinsparungen auf beiden Seiten. Ab dem Herbst 2019 werden neu auch die Budgets der Gemeinden erhoben. Das Informationsangebot an Internettabellen wurde zudem dahingehend überarbeitet, dass die detailliertere Rechnungslegung von HRM2 auch in der Gemeindefinanzstatistik fruchtbar wird. Die neu erstellten Internettabellen sind unter folgendem Link aufrufbar:

^{Autor: Raphael Vogel / 19. September 2019}